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生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法的職責(zé)調(diào)整
點(diǎn)擊：時(shí)間：2019-06-05
近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），引起各界廣泛關(guān)注。
為貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》部署要求，進(jìn)一步推動(dòng)深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革，《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，要有效整合生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域執(zhí)法職責(zé)，建立職責(zé)明確、邊界清晰的執(zhí)法體制，并對(duì)實(shí)行綜合執(zhí)法的范圍進(jìn)行了明確和細(xì)化。準(zhǔn)確理解《指導(dǎo)意見(jiàn)》及職責(zé)整合的改革精神，對(duì)整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，完善與生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)相適應(yīng)的行政執(zhí)法體系具有重要意義。
本文將就生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法的職責(zé)調(diào)整進(jìn)行解讀，供各位讀者參考。
解讀1：改革目的——聚焦解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法
《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法包括污染防治執(zhí)法和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法。生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍將整合相關(guān)部門(mén)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)。
“職責(zé)明確、邊界清晰”是國(guó)家實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革的目標(biāo)方向，其提出的背景是生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域多頭、多層重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題較為突出。
1. “統(tǒng)管與分管”模式。
《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第十條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，有關(guān)部門(mén)依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理。原環(huán)保部門(mén)與其他“有關(guān)部門(mén)”共同履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，屬于“統(tǒng)管與分管”相結(jié)合的模式。近年來(lái)，湖南、陜西、內(nèi)蒙古、山東、重慶等十余個(gè)省、區(qū)、市制定了環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)規(guī)定，少的涉及20余個(gè)部門(mén)，多得涉及50余個(gè)部門(mén)，職責(zé)分散交叉、重疊問(wèn)題突出。
2. 橫向上存在多頭執(zhí)法問(wèn)題。
《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》第五十一條明確要求“整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。整合環(huán)境保護(hù)和國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門(mén)相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)、隊(duì)伍，統(tǒng)一實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法”。生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法包括污染防治執(zhí)法和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法兩個(gè)主要方面。對(duì)污染防治執(zhí)法領(lǐng)域而言，法律、標(biāo)準(zhǔn)體系較為健全，但執(zhí)法權(quán)較為分散，個(gè)別領(lǐng)域存在“九龍治水”問(wèn)題。以水污染防治執(zhí)法為例，“地表水”執(zhí)法由環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)，“地下水”執(zhí)法國(guó)土和水利部門(mén)還存有爭(zhēng)議；“岸上”的污染源執(zhí)法由環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)，“水上”的污染源執(zhí)法由交通、海事、海洋等部門(mén)負(fù)責(zé)。執(zhí)法權(quán)分散導(dǎo)致職責(zé)交叉不清，部門(mén)間協(xié)調(diào)不暢，同時(shí)也容易造成能力配置的重復(fù)浪費(fèi)，多頭執(zhí)法。
對(duì)生態(tài)保護(hù)執(zhí)法領(lǐng)域而言，法律、標(biāo)準(zhǔn)體系，以及執(zhí)法事項(xiàng)和執(zhí)法主體均較為分散。目前還沒(méi)有針對(duì)生態(tài)保護(hù)的系統(tǒng)性專門(mén)立法，經(jīng)過(guò)對(duì)法律和國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的系統(tǒng)梳理，與生態(tài)保護(hù)高度相關(guān)的執(zhí)法事項(xiàng)分散在《水法》《森林法》《草原法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《防沙治沙法》等30多部法律法規(guī)中，涉及國(guó)土、水利、農(nóng)業(yè)、林草、海洋、住建等部門(mén)，這些法律法規(guī)主要側(cè)重于資源開(kāi)發(fā)利用保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，很多領(lǐng)域沒(méi)有針對(duì)生態(tài)破壞的執(zhí)法依據(jù)。
3. 縱向上存在多層執(zhí)法問(wèn)題。
省級(jí)以下環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍普遍存在“職責(zé)同構(gòu)”問(wèn)題，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，除核與輻射、機(jī)動(dòng)車(chē)、消耗臭氧層物質(zhì)等領(lǐng)域明確只能由國(guó)家級(jí)、省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)承擔(dān)的執(zhí)法事項(xiàng)外，其余執(zhí)法事項(xiàng)均可由“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)”承擔(dān)，執(zhí)法職責(zé)“上下一邊粗”，層級(jí)事權(quán)不清、同級(jí)環(huán)保部門(mén)內(nèi)部執(zhí)法邊界不清，多頭執(zhí)法、碎片化嚴(yán)重。某個(gè)具體的案件，省、市、縣三級(jí)均有權(quán)查處，有限的執(zhí)法資源沒(méi)有充分利用，也容易造成多層執(zhí)法問(wèn)題。因此，實(shí)施綜合執(zhí)法改革，不僅要厘清部門(mén)間的職責(zé)邊界，更需要?jiǎng)澐植煌瑢蛹?jí)的事權(quán)。
全國(guó)地區(qū)差異較大，生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的側(cè)重點(diǎn)各有不同，綜合執(zhí)法職責(zé)整合范圍應(yīng)該因地制宜，符合工作實(shí)際。
為貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》部署要求，進(jìn)一步推動(dòng)深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革，《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，要有效整合生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域執(zhí)法職責(zé)，建立職責(zé)明確、邊界清晰的執(zhí)法體制，并對(duì)實(shí)行綜合執(zhí)法的范圍進(jìn)行了明確和細(xì)化。準(zhǔn)確理解《指導(dǎo)意見(jiàn)》及職責(zé)整合的改革精神，對(duì)整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，完善與生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)相適應(yīng)的行政執(zhí)法體系具有重要意義。
本文將就生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法的職責(zé)調(diào)整進(jìn)行解讀，供各位讀者參考。
解讀1：改革目的——聚焦解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法
《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法包括污染防治執(zhí)法和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法。生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍將整合相關(guān)部門(mén)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)。
“職責(zé)明確、邊界清晰”是國(guó)家實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革的目標(biāo)方向，其提出的背景是生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域多頭、多層重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題較為突出。
1. “統(tǒng)管與分管”模式。
《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第十條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，有關(guān)部門(mén)依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理。原環(huán)保部門(mén)與其他“有關(guān)部門(mén)”共同履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，屬于“統(tǒng)管與分管”相結(jié)合的模式。近年來(lái)，湖南、陜西、內(nèi)蒙古、山東、重慶等十余個(gè)省、區(qū)、市制定了環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)規(guī)定，少的涉及20余個(gè)部門(mén)，多得涉及50余個(gè)部門(mén)，職責(zé)分散交叉、重疊問(wèn)題突出。
2. 橫向上存在多頭執(zhí)法問(wèn)題。
《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》第五十一條明確要求“整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。整合環(huán)境保護(hù)和國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門(mén)相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)、隊(duì)伍，統(tǒng)一實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法”。生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法包括污染防治執(zhí)法和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法兩個(gè)主要方面。對(duì)污染防治執(zhí)法領(lǐng)域而言，法律、標(biāo)準(zhǔn)體系較為健全，但執(zhí)法權(quán)較為分散，個(gè)別領(lǐng)域存在“九龍治水”問(wèn)題。以水污染防治執(zhí)法為例，“地表水”執(zhí)法由環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)，“地下水”執(zhí)法國(guó)土和水利部門(mén)還存有爭(zhēng)議；“岸上”的污染源執(zhí)法由環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)，“水上”的污染源執(zhí)法由交通、海事、海洋等部門(mén)負(fù)責(zé)。執(zhí)法權(quán)分散導(dǎo)致職責(zé)交叉不清，部門(mén)間協(xié)調(diào)不暢，同時(shí)也容易造成能力配置的重復(fù)浪費(fèi)，多頭執(zhí)法。
對(duì)生態(tài)保護(hù)執(zhí)法領(lǐng)域而言，法律、標(biāo)準(zhǔn)體系，以及執(zhí)法事項(xiàng)和執(zhí)法主體均較為分散。目前還沒(méi)有針對(duì)生態(tài)保護(hù)的系統(tǒng)性專門(mén)立法，經(jīng)過(guò)對(duì)法律和國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的系統(tǒng)梳理，與生態(tài)保護(hù)高度相關(guān)的執(zhí)法事項(xiàng)分散在《水法》《森林法》《草原法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《防沙治沙法》等30多部法律法規(guī)中，涉及國(guó)土、水利、農(nóng)業(yè)、林草、海洋、住建等部門(mén)，這些法律法規(guī)主要側(cè)重于資源開(kāi)發(fā)利用保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，很多領(lǐng)域沒(méi)有針對(duì)生態(tài)破壞的執(zhí)法依據(jù)。
3. 縱向上存在多層執(zhí)法問(wèn)題。
省級(jí)以下環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍普遍存在“職責(zé)同構(gòu)”問(wèn)題，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，除核與輻射、機(jī)動(dòng)車(chē)、消耗臭氧層物質(zhì)等領(lǐng)域明確只能由國(guó)家級(jí)、省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)承擔(dān)的執(zhí)法事項(xiàng)外，其余執(zhí)法事項(xiàng)均可由“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)”承擔(dān)，執(zhí)法職責(zé)“上下一邊粗”，層級(jí)事權(quán)不清、同級(jí)環(huán)保部門(mén)內(nèi)部執(zhí)法邊界不清，多頭執(zhí)法、碎片化嚴(yán)重。某個(gè)具體的案件，省、市、縣三級(jí)均有權(quán)查處，有限的執(zhí)法資源沒(méi)有充分利用，也容易造成多層執(zhí)法問(wèn)題。因此，實(shí)施綜合執(zhí)法改革，不僅要厘清部門(mén)間的職責(zé)邊界，更需要?jiǎng)澐植煌瑢蛹?jí)的事權(quán)。
全國(guó)地區(qū)差異較大，生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的側(cè)重點(diǎn)各有不同，綜合執(zhí)法職責(zé)整合范圍應(yīng)該因地制宜，符合工作實(shí)際。